Điện hạt nhân: Pháp lý quốc gia và ràng buộc quốc tế

Đặc thù của điện hạt nhân khiến cho những ràng buộc quốc tế, cả về mặt pháp lý và quy trình xây dựng, vận hành và xử lý chất thải sau sản xuất điện phải tuân thủ những tiêu chuẩn khắt khe của quốc tế. Việt Nam liệu đã sẵn sàng cho loại năng lượng mới này?

Khung pháp lý quốc gia chưa sẵn sàng?

Kinh nghiệm quốc tế cho thấy, trước khi quyết định một dự án điện hạt nhân cụ thể, mỗi quốc gia cần phải quyết định, có hay không phát triển chương trình điện hạt nhân.

Nhà máy điện hạt nhân của Mỹ đã để xảy ra sự cố hạt nhân. Ảnh: Thư viện vật lý.

Sau khi quyết định chủ trương, vấn đề quan trọng tiếp theo là phê duyệt Chiến lược phát triển điện hạt nhân, trong đó phải định hướng được tỷ lệ đóng góp của điện hạt nhân trong tổng nhu cầu điện quốc gia; quy hoạch định hướng phát triển về số lượng nhà máy điện hạt nhân (NMĐHN); địa điểm xây dựng; công nghệ lựa chọn lò phản ứng; nguồn nhiên liệu và bảo đảm an ninh nhiên liệu; nguồn nhân lực và lộ trình bảo đảm nguồn nhân lực đáp ứng nhu cầu vận hành an toàn NMĐHN; mối quan hệ giữa nhập khẩu công nghệ, nhiên liệu và khả năng nội địa hóa; lộ trình xây dựng hệ thống pháp luật về điện hạt nhân v.v.

Việc này phải được quyết định trước khi có một dự án NMĐHN cụ thể. Ở nước ta, các việc này chưa được cấp có thẩm quyền quyết định!

Một số nước như Hàn Quốc có thể khởi động chương trình điện hạt nhân khi chưa có hệ thống nội luật đầy đủ, nhưng họ áp dụng toàn bộ tiêu chuẩn kỹ thuật của Hoa Kỳ. Trung Quốc cũng chưa có Luật Năng lượng nguyên tử (NLNT), nhưng lại có đầy đủ các quy định chi tiết cho tất cả các khâu: lựa chọn địa điểm, thiết kế, xây dựng, cấp phép vận hành…

Việt Nam đã có Luật NLNT, trong đó quy định, để quyết định chủ trương và xây dựng, vận hành NMĐHN, cần ban hành nhiều văn bản dưới luật: Nghị định về NMĐHN; các quy định, tiêu chuẩn nhằm bảo đảm an toàn hạt nhân như về lựa chọn địa điểm, các tiêu chuẩn an toàn trong thiết kế, trong xây dựng và trong vận hành NMĐHN; các quy định, tiêu chuẩn về cấp phép vận hành, bảo đảm an ninh, công tác ứng phó sự cố cho NMĐHN v.v.

Ở nước ta, mới có 24 văn bản dưới luật và 26 tiêu chuẩn kỹ thuật quy định, hướng dẫn chủ yếu về an toàn bức xạ (trong đó nhiều văn bản cần sửa đổi cho phù hợp với Luật NLNT).

Hệ thống các quy định chi tiết cho triển khai dự án điện hạt nhân ở Việt Nam hiện chưa sẵn sàng, vì vậy rất khó để quản lý an toàn một ngành đặc thù như điện hạt nhân.

Đã chuẩn bị đủ các cam kết quốc tế?

Khác với các loại nguồn điện khác, phát triển điện hạt nhân là vấn đề quốc tế nhạy cảm, vì có thể là khởi nguồn của chương trình chế tạo vũ khí nguyên tử. Vì thế để có sự hợp tác quốc tế về mặt kỹ thuật cũng như tài chính, tránh bị bao vây, cô lập trong các lĩnh vực khác, các nước đi sau muốn có điện hạt nhân nhất thiết phải cam kết chỉ sử dụng năng lượng nguyên tử vào mục đích hòa bình, không phổ biến vũ khí hạt nhân và chấp nhận thanh sát quốc tế đối với chương trình điện hạt nhân.

Nhà máy điện hạt nhân Bushehr, Iran. Ảnh THX.

Hiện nay, nước ta đã tham gia 8 điều ước quốc tế, trong đó có các điều ước quan trọng như Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân (1982), Công ước thông báo sớm tai nạn hạt nhân (1987), Công ước trợ giúp trong trường hợp sự cố hạt nhân hoặc tai nạn phóng xạ (1987), Hiệp ước cấm thử vũ khí hạt nhân toàn diện (ký năm 1996, phê chuẩn năm 2006), Hiệp định thanh sát hạt nhân với Cơ quan năng lượng nguyên tử quốc tế IAEA (1990) và Nghị định thư bổ sung cho Hiệp định thanh sát (ký năm 2007, chưa phê chuẩn) v.v.

Để xây dựng NMĐHN, Việt Nam cần phải phê chuẩn Nghị định thư bổ sung nói trên và ký kết một số điều ước quốc tế khác như Công ước an toàn hạt nhân, Công ước Bảo vệ thực thể vật liệu hạt nhân và phần sửa đổi về Bảo vệ thực thể cơ sở hạt nhân, Công ước chung về quản lý an toàn nhiên liệu đã cháy và quản lý an toàn chất thải phóng xạ, Công ước Viên về trách nhiệm dân sự đối với tổn hại hạt nhân, Công ước triệt tiêu các hành động khủng bố hạt nhân, v.v.

Việc tham gia các điều ước mới là một quá trình, nhưng cho đến nay hầu như chúng ta vẫn chưa bắt đầu nghiên cứu, tìm hiểu. Đối với các điều ước đã ký, chúng ta cũng hầu như chưa có nghiên cứu chi tiết các quy định cụ thể về trách nhiệm của quốc gia khi tham gia điều ước và cơ chế thực hiện giám sát quốc tế đối với chương trình điện hạt nhân.

Không rõ trách nhiệm và cơ chế giám sát, có thể dẫn đến những rắc rối, phức tạp trong quan hệ quốc tế cho quốc gia nói chung, cho chương trình điện hạt nhân nói riêng.

Thí dụ như Ấn Độ không tham gia Hiệp ước không phổ biến vũ khí hạt nhân và Hiệp định thanh sát hạt nhân nên đã bị các nước có điện hạt nhân phát triển cô lập, gặp rất nhiều khó khăn về nhiên liệu hạt nhân; gần đây mới chấp nhận thanh sát quốc tế.

Iran, CHDCND Triều Tiên không chấp nhận thanh sát quốc tế nên dù tuyên bố chỉ sử dụng năng lượng nguyên tử vào mục đich dân sự nhưng luôn bị quốc tế nghi ngờ chế tạo vũ khí nguyên tử và bị bao vây, cô lập cả về chính trị và kinh tế …

Quyết định chủ trương phát triển điện hạt nhân và phê chuẩn, tổ chức thực hiện các cam kết quốc tế là vấn đề lớn, nhạy cảm, liên quan đến sự an toàn, an ninh và chủ quyền của quốc gia. Việc này phải do cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội quyết định.

Tham gia các tổ chức quốc tế

Bên cạnh tham gia các điều ước quốc tế, để thực hiện chương trình điện hạt nhân, chúng ta còn cần gia nhập hoặc có lộ trình gia nhập và tham gia vào các hoạt động chung của các tổ chức quốc tế về năng lượng hạt nhân.

Thí dụ, chúng ta không thể nội địa hóa nhiên liệu cho NMĐHN, do trữ lượng uranium đã biết không đủ và không có ý nghĩa kinh tế để phát triển nhiên liệu điện hạt nhân ở Việt Nam. Mặt khác, quy trình làm giàu và chế tạo nhiên liệu hạt nhân từ quặng uranium hoặc tái chế nhiên liệu hạt nhân là rất phức tạp về mặt công nghệ, bị ràng buộc chặt chẽ bởi các quy định quốc tế.

Một nhà máy điện hạt nhân ở Pháp. Ảnh: Thư viện vật lý.

Để bảo đảm an ninh nhiên liệu hạt nhân, Việt Nam cần tham gia vào “Hiệp hội năng lượng hạt nhân toàn cầu (GNEP)” hoặc các tổ chức tương tự. GNEP thiết lập một hệ thống đa quốc gia nhằm đảm bảo cung cấp nhiên liệu hạt nhân với giá cả hợp lý, và vì vậy không cho phép các nước đang phát triển mới tham gia chương trình điện hạt nhân dân sự được phát triển công nghệ làm giàu hoặc tái chế nhiên liệu hạt nhân nội địa, buộc các nước này phải phụ thuộc về nguồn nhiên liệu hạt nhân vào các nước được phép sản xuất nhiên liệu hạt nhân.

Biết sẽ phải chịu ràng buộc, muốn phát triển điện hạt nhân, Việt Nam vẫn không có giải pháp nào khác là tham gia thị trường cung cấp nhiên liệu do các nước lớn chi phối và chấp nhận rủi ro về giá cả cũng như các áp đặt khác trong quan hệ quốc tế.

Hoàn chỉnh hệ thống quản lý trong nước

Theo kinh nghiệm quốc tế, các nước có chương trình phát triển điện hạt nhân đều có một cơ quan pháp quy hạt nhân để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước về an toàn, an ninh hạt nhân như nghiên cứu xây dựng các văn bản pháp quy về hạt nhân, xây dựng quy trình cấp phép, phân tích, thẩm định, đánh giá an toàn của từng dự án điện hạt nhân, thanh tra, xử lý vi phạm về an toàn hạt nhân và thực hiện nhiệm vụ kiểm soát hạt nhân.

Thí dụ, Cơ quan Quản lý hạt nhân (NRC) của Hoa Kỳ, Cơ quan An toàn hạt nhân (ASN) của Pháp, Cơ quan An toàn hạt nhân quốc gia (NNSA) của Trung Quốc,... Nhân lực của các cơ quan này thường vào khoảng 200-300 người, cá biệt như cơ quan này của Hoa Kỳ, của Pháp có tới 2000-3000 người.

Theo quy định của Luật NLNT của Việt Nam, riêng trong lĩnh vực điện hạt nhân, Chính phủ phải trình Quốc hội quyết định phê duyệt chủ trương đầu tư NMĐHN và nhiều Bộ cùng tham gia quản lý nhà nước về điện hạt nhân như Bộ Khoa học và Công nghệ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Công thương, Bộ Xây dựng.

Bản đồ địa điểm các nhà máy điện hạt nhân của Mỹ. Ảnh: Solcomhouse.

Việc quy định Chính phủ chịu trách nhiệm và nhiều Bộ cùng tham gia quản lý nhà nước về NMĐHN cho thấy Quốc hội đã lường trước sự phức tạp, khó khăn của công việc này. Nếu sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước thiếu thống nhất và thiếu đồng bộ sẽ ảnh hưởng rất lớn đến chương trình phát triển điện hạt nhân.

Hiện nay, nhiều Bộ (trừ Bộ KH&CN) hầu như chưa có cơ quan hoặc bộ phận chuyên môn làm nhiệm vụ quản lý nhà nước về an toàn hạt nhân. Bản thân cơ quan thuộc Bộ KH&CN cũng mới được thành lập với số nhân lực và phương tiện rất hạn chế nên việc phối hợp thực hiện quản lý nhà nước về an toàn hạt nhân gần như là nhiệm vụ bất khả thi.

Việc hình thành cơ quan quản lý nhà nước thống nhất, có thẩm quyền và có khả năng phối hợp các bộ phận có liên quan về an toàn hạt nhân của các Bộ là hết sức cần thiết.

Bên cạnh cơ quan pháp quy hạt nhân, các nước phát triển chương trình điện hạt nhân đều có cơ quan hỗ trợ kỹ thuật về an toàn hạt nhân và cơ quan nghiên cứu, triển khai về điện hạt nhân.

Cơ quan hỗ trợ kỹ thuật là cơ quan chuyên môn độc lập, có nhiệm vụ chính là phân tích, đánh giá, thẩm định về mặt an toàn đối với các công trình hạt nhân nhằm giúp cơ quan quản lý có đủ cơ sở khoa học và kỹ thuật cho việc ra quyết định cấp phép xây dựng hoặc hoạt động của NMĐHN, đồng thời hỗ trợ kỹ thuật cho việc bảo đảm thi hành các quy định của pháp luật về an toàn bức xạ, an toàn hạt nhân trong quá trình lựa chọn địa điểm, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng, tháo dỡ công trình hạt nhân, quản lý chất thải phóng xạ, giám sát môi trường và sẵn sàng ứng phó sự cố v.v.

Cơ quan nghiên cứu, triển khai có nhiệm vụ nghiên cứu, đánh giá lựa chọn công nghệ; tiếp thu và chuyển giao, ứng dụng công nghệ điện hạt nhân; nghiên cứu, phát triển kỹ thuật công nghệ nội địa; nghiên cứu cơ bản, cung cấp các dịch vụ khoa học kỹ thuật về điện hạt nhân.

Hiện nay, ở nước ta cả 3 loại cơ quan này theo thông lệ quốc tế đều chưa có (hoặc chưa đủ thẩm quyền và chưa được tổ chức tương xứng với nhiệm vụ). Vì vây, cần gấp rút tổ chức ngay việc xây dựng các cơ quan này phù hợp với thông lệ quốc tế, đủ sức thực hiện chức năng, nhiệm vụ được giao.

Ts. Nguyễn Quốc Anh